国家行政机关公文处理办法
(九)请示
适用于向上级机关请求指示、批准。
上行文。如:《吉林省人民政府关于承办第45届世界乒乓球锦标赛 的请示》(主送:国务院)。
(十)批复
适用于答复下级机关的请示事项。
下行文。如:《吉林省人民政府关于辽源市土地利用总体规划的批 复》。
(十一)意见
适用于对重要问题提出见解和处理办法。
“意见”是这次发布的《办法》中新增加的文种。《办法》取消 了“指示”,增加了“意见”,而且在“报告”的适用范围中删去了“ 提出意见和建议”。“意见”,是下行文,也可以是上行文,还可以是平 行文。下行文如:《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若 干意见》。上行文,部门或部门联合向政府上报意见请求政府批转执行 的情况比较常见,一般与“请示”结合起来使用。平行文,使用的比较 少,一般与“函”结合起来使用,例如《关于对××条例(草案)修改意 见的复函》。
(十二)函
适用于不相隶属机关之间商洽工作,询问和答复问题,请求批准和 答复审批事项。
平行文。
不相隶属机关之间商洽工作:如《关于请支持和协助长影拍摄新片 的函》(吉林省政府办公厅致函天津市政府办公厅);
询问问题:如《国务院法制局关于征求对〈森林法(修改草案)〉修 改意见的函》;
答复问题:如《吉林省人民政府办公厅关于报送〈森林法(修改草 案)〉修改意见的复函》;
请求批准:如《吉林省人民政府关于申请向日本出口稻草的函》( 主送国家出入境检验检疫局);
答复审批事项:如《国务院办公厅关于香港特别行政区政府在北京 设立办事处的复函》。“函”适用于答复审批事项是这次发布的《办 法》新增加的。
(十三)会议纪要
适用于记载、传达会议情况和议定事项。
下行文。如:《省政府开发区工作会议纪要》、《省政府常务会议 纪要》、《省政府省长办公会议纪要》等。
第三章 公文格式
本章原为两条,现修订为三条,增加一条,即第十一条。本章主要阐 述公文格式的组成部分,各组成部分的标识规则和公文用纸大小标准。 第十条 公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识 、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期 、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部 分组成。
阐述公文的组成部分。公文由十六个部分组成。这次发布的《办 法》在公文各组成部分中增加了“保密期限”和“附件说明”,除“正 文”、“附件”、“印发机关和印发日期”外,公文中的其他部分本章 均按顺序分项作了规定。
(一)涉及国家秘密的公文应当标明密级和保密期限,其中,“绝密 ”、“机密”级公文还应当标明份数序号。
密级分为“秘密”、“机密”、“绝密”,与“保密期限”一起标 注在公文首页版心右上角第一行。“密级”和“保密期限”之间用五 星隔开。密级公文如不标注保密期限,视为按照《国家秘密保密期限的 规定》(国家保密局1990年第2号令)第九条执行,即“凡未标明或者未 通知保密期限的国家秘密事项,其保密期限按照绝密级事项三十年、机 密级事项二十年、秘密级事项十年认定”。
第一章 总 则
“总则”共八条,主要阐述了制定《办法》的目的,公文和公文处 理的定义,公文处理的基本原则,对各级行政机关负责人的要求,公文处 理的管理机构和职责等。
第一条 为使国家行政机关(以下简称行政机关)的公文处理工作 规范化、制度化、科学化,制定本办法。
主要阐述制定《办法》的目的,目的是使行政机关的公文处理工作 实现“三化”(规范化、制度化、科学化)。规范化,是指公文处理的每 一项工作都符合统一规定的标准,包括公文的语言文字规范、文种使用 规范、公文格式规范、公文办理程序规范,符合本《办法》统一规定的 标准。制度化,是指公文处理的各个环节都有大家共同遵守的明确规定 ,而且制度完善、配套。科学化,一是指公文运转机制符合客观规律,二 是指公文处理手段先进,办公自动化水平高,公文办理业务实现数字化 和网络化,逐步实现无纸化办公。
第二条 行政机关的公文(包括电报,下同),是行政机关在行政管 理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书,是依法行政和进行公 务活动的重要工具。
主要阐述公文的定义。第一句是定义。公文是什么?公文是文书。 是什么样的文书?一是在行政管理过程中形成的文书;二是具有法定效 力的文书;三是具有规范体式的文书。这个定义,体现了公文的四个特 性,即鲜明的政策性,法定的权威性,严格的规范性,较强的时效性。第 二句是作用。一是指公文是贯彻依法行政方针的重要工具(具体到我省 来说,也可以说是公文是贯彻实施省政府提出的“为民执政、科学理政 、依法行政、从严治政”施政方针的重要工具);二是指公文是公务活 动的重要工具。公务活动包括传达贯彻党和国家的方针、政策,发布行 政法规和规章,施行行政措施,请示和答复问题,指导、布置和商洽工作 ,报告情况,交流经验等等。这里概括了公文的四个作用,即传达政令, 指导工作,公务联系,记载凭证。
公文包括文件和电报,当我们说文件的时候不包括电报。
第三条 公文处理指公文的办理、管理、整理(立卷)、归档等一系列相互关联、衔接有序 的工作。
主要阐述公文处理的定义,《办法》第一次对公文处理下定义。这 个定义,文字虽少,但容量很大。公文处理包括公文办理、公文管理、 公文整理(立卷)、公文归档等一系列工作。公文办理包括发文办理和 收文办理。发文办理包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登 记、分发等程序;收文办理包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办 、催办等程序。公文管理包括翻印管理、公开发布管理、复印管理、 销毁管理、密电管理以及其他有关公文管理制度等。公文处理是一个 系统工程,各个要素之间相互关联、衔接有序,每一个环节都不是孤立 的。因此公文处理要运用系统思想、系统方法。
第四条 公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则,做到及 时、准确、安全。
第五条 公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和其他有关 规定,确保国家秘密的安全。
第四条、第五条主要阐述了公文处理的总原则:实事求是、精简、 高效、及时、准确、安全、保密。实事求是、精简、高效的原则,是首 次提出的,它们与“及时、准确、安全、保密”构成了公文处理的总原 则。《总则》删去了“党政分开”的原则。“党政分开”易生歧义,但 在公文处理过程中,仍需视情况分别按《中国共产党机关公文处理条例 》和《办法》处理公文。行政机关党组向批准其设立党组的地方党委 行文,应执行《中国共产党机关公文处理条例》的规定。行政机关的公 文不得向党组织作指示、发号令。
第六条 各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作,模范 遵守本办法并加强对本机关公文处理工作的领导和检查。
主要阐述国家行政机关负责人在公文处理工作中的职责,是《办法 》第一次对行政机关的负责人提出要求。《办法》对行政机关负责人 (包括政府领导同志和政府部门领导同志)提出的要求是:一要“高度重 视公文处理工作”,二要“模范遵守本办法”,三要“加强对本机关公 文处理工作的领导和检查”。《办法》对行政机关负责人的要求是很 高的,是高度重视,不是一般重视;是模范遵守,不是一般遵守;不仅要加 强领导,而且要进行检查。
第七条 各级行政机关的办公厅(室)是公文处理的管理机构,主管 本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作。
主要阐述办公厅(室)在公文处理工作中的地位、职责和作用。明 确办公厅(室)是公文处理的管理机构,其职责是主管本机关并指导下级 机关的公文处理工作。办公厅(室)是公文运转的中心枢纽,通过公文处 理为领导决策发挥参谋助手作用,同时按照本《办法》的规定指导下级 机关的公文处理工作。对本《办法》的贯彻实施,包括宣讲培训、制定 制度、督促检查等,办公厅(室)责无旁贷。
第八条 各级行政机关的办公厅(室)应当设立文秘部门或者配备 专职人员负责公文处理工作。
规定办公厅(室)必须设立文秘部门或配备专职人员。只要是行政 机关的办公厅(室),就应当设立文秘部门,起码要有专职文秘人员负责 这项工作。就我们办公厅来说,文秘部门不只是指文电处,《吉林省人 民政府办公厅公文运转规则》自XX年10月实施后,办公厅所有负责公 文办理的处室都应视为文秘部门。
第二章 公文种类
第二章只有一条,即第九条。第九条共分十三项,主要是规范国家 行政机关的公文种类及各文种的适用范围。这次发布的《办法》对公 文种类,只分种,不分类,将原来的12类13种,规范为13种,增加了“意见 ”,删去了“指示”。对一些公文的适用范围也作了调整。
第九条 行政机关的公文种类主要有:
“行政机关的公文种类主要有”,这个表述,对行政机关的公文种 类的使用留下了余地。本《办法》规范的13个文种,肯定是行政机关的 通用文种,但根据工作需要,这13个文种不敷使用的时候,也可以考虑增 加新的文种。《办法》取消了“指示”这个文种,但《中华人民共和国 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定地方各级 人民政府所属工作部门可以发命令、指示。这说明“指示”这个文种 并不是绝对不可使用。上述是个人理解,作为学术问题进行研究,不是 权威说明。
(一)命令(令)
适用于依照有关法律公布行政法规和规章;宣布施行重大强制性行 政措施;嘉奖有关单位及人员。
“命令”和“令”是一个文种,“令”可视为“命令”的简称。什 么时候用“命令”,什么时候使用“令”,要视情况。命令(令)是下行 文,法定文种。
按照《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组 织法》的规定,国务院和国务院各部委可以发布命令,地方各级人民政 府(包括乡镇政府)均可以发布命令,地方各级政府所属的工作部门也可 以发布命令。依照有关法律公布行政法规,这一规定只适用于国务院, 因为只有国务院才有权制定公布行政法规:如《中华人民共和国国务院 令》;
依照有关法律公布规章,这一规定只适用于有制定公布规章权的行 政机关,即国务院直属工作部门、省级政府、省级政府所在地的市政府 、国务院批准的较大市政府,我省有规章制定公布权的机关是省政府、 长春市政府、吉林市政府,如:《吉林省人民政府令》、《长春市人民 政府令》、《吉林市人民政府令》;
原《办法》是“发布行政法规和规章”,新《办法》改为“公布行 政法规和规章”。一是与新公布的《立法法》保持提法一致;二是根据 《立法法》的规定,行政法规和规章,必须公开发布。行政法规,必须在 全国发行的报纸上公布,国务院公报刊登的行政法规文本为标准文本。 政府规章,必须在规章制发机关所辖行政区域公开发行的报纸上公布, 政府政报刊登的规章文本为标准文本。
宣布施行重大强制性行政措施:如《国务院关于在我国统一实行法 定计量单位的命令》、《国务院关于在北京部分地区实行戒严的命令 》;
嘉奖有关单位和人员:如《国务院对胜利粉碎劫机事件的民航杨继 海机组的嘉奖令》。
原《办法》规定“命令(令)”适用于惩戒有关人员和撤销下级机 关不适当的决定,新《办法》删去了“命令(令)”的这个适用范围,调 整为“决定”的适用范围。
(二)决定
适用于对重要事项或者重大行动做出安排,奖惩有关单位及人员, 变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
下行文,法定文种。各级国家行政机关均可使用。
对重要事项或者重大行动做出安排:如《国务院关于全面推进依法 行政的决定》、《国务院关于设立中华人民共和国澳门特别行政区的 决定》;
奖惩有关单位及人员,嘉奖的:如《国务院关于授予包头钢铁(集团 )有限责任公司等集体为全国民族团结进步模范集体吴登云等同志为全 国民族团结进步模范个人称号的决定》;惩戒的:如《吉林省监察厅关 于对×××停职审查的决定》。“决定”的这个适用范围是新增加的 。
变更或者撤销下级机关不适当的决定事项,原《办法》是“命令( 令)”的适用范围,新《办法》纳入“决定”的适用范围。使用“决定 ”变更或撤销下级机关不适当的决定事项,很少使用,目前尚未找到例 文。
(三)公告
适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。(四)通告
适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。
原《办法》将“公告”与“通告”列为一类两种,新《办法》将“ 公告”和“通告”列为两个文种,不再作为一类。“公告”的行文方向 是面向国内外,必须通过媒体公开发布,其内容必须是重要事项或者是 法定事项。如:《国务院办公厅关于夏时制的公告》。地方国家行政机 关很少使用“公告”。“通告”的行文方向是面向社会公众,公开发布 ,可以张贴,其内容是社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。如:《 国务院关于保障民航安全的通告》。
(五)通知
适用于批转下级机关的公文,转发上级机关和不相隶属机关的公文 ,传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项,任免人 员。
下行文,也可以是平行文。“通知”的使用频率最高,据省政府办 公厅统计,约占行政机关下行文的80%,约占行政机关全部发文的45%。 删去了原《办法》规定的“通知”适用于发布规章的职能。
批转下级机关的公文:如《国务院批转审计署关于审计民政事业费 报告的通知》;
转发上级机关的公文:如《吉林省人民政府转发国务院××文件的 通知》;
转发不相隶属机关的公文:如《吉林省人民政府转发财政部关于节 减行政经费几项具体措施的通知》;
传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项:如《 国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》、《吉林省人 民政府办公厅关于召开全省经济工作会议的通知》等;
任免人员:如《关于××、×××任免职的通知》。
(六)通报
适用于表彰先进,批评错误,传达重要精神或者情况。
下行文,各级行政机关均可使用。
表彰先进:如《吉林省人民政府、吉林省军区关于表彰1998年征兵 先进单位的通报》;批评错误:如《国务院关于克服官僚主义进一步转 变工作作风提高办事效率有关问题的通报》,《国务院办公厅关于福建 省人民政府违反规定征收基础设施建设附加费的通报》;
传达重要精神或者情况:如《外交部办公厅关于朱基访日情况的 通报》。
讲到这里,我们回头比较一下命令(令)、决定、通报三个文种的适 用范围会发现,“命令(令)”可以嘉奖有关单位及人员,“决定”可以 奖惩有关单位及人员,“通报”适用于表彰先进。在实际工作中要区别 不同情况确定使用不同的文种。使用“命令(令)”嘉奖有关单位及人 员,奖励的规格比较高,一般用嘉奖令的形式。使用“决定”嘉奖有关 单位及人员,奖励的规格也比较高,多用于授予荣誉称号。使用“通报 ”表彰先进,在各项评优达标活动中用的比较多。
(七)议案
适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代 表大会常务委员会提请审议事项。
议案的行文方向只对人大及其常委会,如:《吉林省人民政府关于 提请任免×××等人职务的议案》、《吉林省人民政府关于提请审议 〈吉林省母亲和婴幼儿保健条例(草案)〉的议案》等。
向人大提出议案,除政府外,人大主席团、常委会、各专门委员会 、人大代表十人以上(乡镇人大代表五人以上)联名,也可以向人大提出 议案;向人大常委会提出议案,除政府外,人大常委会主任会议、各专门 委员会、常务委员会组成人员五人以上(县级人大常务委员会组成人员 三人以上)联名,也可以向人大常委会提出议案。本《办法》所指“议 案”,只适用于各级人民政府。
(八)报告
适用于向上级机关汇报工作,反映情况,答复上级机关的询问。
上行文。
向上级机关汇报工作,反映情况:如《吉林省人民政府关于贯彻落 实国务院制止毁林开垦和乱占林地通知情况的报告》);
答复上级机关的询问:如《吉林省公安厅关于调查×××丢失枪支 情况的报告》。
“报告”的适用范围删去了“提出意见或者建议”,“报告”中不 得再提意见和建议,向上级机关提出意见和建议,可使用“意见”这个 新文种。
公文份数序号是将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号。 份数序号标注在公文首页左上角。
(二)紧急公文应当根据紧急程度分别标明“特急”、“急件”。 其中电报应当分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。 电报的紧急程度增加了“特提”,即“特急提前”。紧急程度标注在公 文首页版心右上角第一行。如果遇到“密级”和“紧急程度”需同时 标识时,先标“密级”,再在下一行标“紧急程度”。
(三)发文机关标识应当使用发文机关全称或者规范化简称;联合行 文,主办机关排列在前。
“发文机关标识”原《办法》为“发文机关”,本《办法》改为“ 发文机关标识”,更准确了。“发文机关标识”就是人们通常所称的“ 红头”。它是由发文机关全称或规范化简称加“文件”二字组成,套红 色。各级地方政府的“发文机关标识”的字号要小于国务院文件的“ 发文机关标识”的字号。
“联合行文,主办机关排列在前”,这里应理解为行政机关联合行 文。党政军机关联合行文,按惯例仍按党、政、军顺序排列。行政机关 联合行文,也可以只使用主办机关的“发文机关标识”。
(四)发文字号应当包括机关代字、年份、序号。联合行文,只标明 主办机关发文字号。
机关代字、年份、序号是“发文字号”的三要素。机关代字,即发 文机关的代表文字,机关代字应准确,尽量减少字数。如吉林省人民政 府的机关代字为“吉政发”,国务院的机关代字为“国发”。年份应写 全称,例如“”,不得写成“01”,用方括号括起来,不可用圆括号 。序号是发文的流水号,序号不编虚位(如“1”不编为“001”),不加 “第”字,标注在“发文机关标识”下方红色横线以上居中位置。
“联合行文,只标明主办机关发文字号”,这里也是指行政机关联 合行文,只标明主办机关的发文字号。而党政机关联合行文,一般只标 明党委机关的发文字号,政府机关与军队机关联合行文,一般只标政府 机关的发文字号。
(五)上行文应当注明签发人、会签人姓名。其中,“请示”应当在 附注处注明联系人的姓名和电话。
《办法》增加了注明会签人的姓名,会签人包括联合上行文的各部 门的签发人和会签部门签发公文的负责人。“签发人姓名”标注在发 文字号右侧,“签发人”后标冒号,冒号后标签发人的姓名。凡标注签 发人的公文,发文字号不再居中了,与签发人在同一行,移至左侧。
“联系人”应当是熟悉文稿的具体负责人。以省政府向国务院报 送“请示”为例,联系人应是负责审核该“请示”的业务处室的负责人 ,标注在附注处,用圆括号括起来。
(六)公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种 类,一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外 ,一般不用标点符号。
“发文机关”、“主要内容”、“文种”称为公文标题的三要素 ,下行文的标题,三要素缺一不可,上行文的标题,有时可省略发文机关 。标题回行时要注意做到词意完整,排列对称,间距恰当,数字、年份不 能回行。
公文标题区别于新闻标题,公文标题中一般不使用标点符号。公文 标题中只限于法规、规章名称(如条例、办法、规定、实施细则,但不 包括意见)可标书名号,但不要用引号代替书名号。
(七)主送机关指公文的主要受理机关,应当使用全称或者规范化简 称、统称。
主要受理公文的机关为主送机关,即通常所称“抬头”。主送机关 名称的简称、统称要规范。国务院普发下行文的主送机关的规范化统 称为:各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构;吉 林省政府普发下行文的主送机关的规范化统称为:各市州、县(市)人民 政府,省政府各厅委、各直属机构。(未完)
